El SIAF y el caso de Essalud

23 enero, 2023

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El SIAF es un sistema que permite el control del gasto de las Unidades Ejecutoras del sector público, por medio del registro de cuatro fases: certificación, compromiso, devengado, y girado. Estas coinciden con otros sistemas como los de adquisiciones y contrataciones del Estado, siendo que el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) exige el registro en la fase de certificación previo a la publicación del requerimiento en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), y luego de formalizada la contratación, se debe comprometer los recursos, garantizándose con ello la oportunidad de pago a los proveedores.

Pero no todas las instituciones están incluidas en el SIAF, entre ellas las empresas públicas que forman parte del FONAFE, como ESSALUD. Las empresas tienen estructuras presupuestales y financieras diferentes, pero eso no debe ser excusa para que no cuenten con una cultura institucional sana de control de seguimiento de la ejecución del gasto, más aún, si cuenta con los sistemas para poder llevarlo a cabo, con la debida adaptación, que les permita: i) obtener una base de datos con información oportuna, confiable y con cobertura adecuada; ii) proporcionar a los órganos rectores información oportuna y consistente; iii) realizar un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus diferentes fases; iv) contar con una visión global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado en su conjunto; v) contar con una mejor asignación de recursos y toma de decisiones; y sobre todo: cumplir adecuadamente con el pago oportuno a sus proveedores.

EL SIAF Y SUS BENEFICIOS DE CONTROL

El Sistema Integrado de Administración Financiera de Recursos Públicos, llamado comúnmente SIAF o SIAF-RP, permite el registro de uso de los recursos públicos de toda fuente. Entre las principales fuentes de recursos se encuentran: recursos ordinarios (RO), los que son asignados por el tesoro ante las necesidades de las unidades ejecutoras; recursos determinados (RD), aquellos que provienen por asignaciones de Ley o dispositivos legales ad hoc, tales como canon, recursos provistos por decretos de urgencia, entre otros; recursos directamente recaudados (RDR), los que provienen de tarifas, tasas, multas, servicios, entre otros provistos por la propia unidad ejecutora; y recursos de operaciones oficiales de crédito (ROOC), todos aquellos que provienen de entidades financieras internacionales, como el BID, Banco Mundial, GIZ, entre otros. El SIAF permite conocer, casi en tiempo real, dónde se encuentran asignados los recursos y el estado de uso de los mismos.

El principal beneficio del SIAF es, sin lugar a dudas, la información disponible y oportuna, lo que permite tomar decisiones de uso de recursos de forma confiable, tanto para los operarios del sistema como para los usuarios del mismo. Los datos registrados en el SIAF se reflejan diariamente en el propio sistema y son transferidos al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para su control. El MEF publica diariamente el estado del SIAF a través de su aplicativo informático “Consulta Amigable”, donde cualquier ciudadano peruano puede acceder y verificar, el presupuesto asignado a cada unidad ejecutora, la fuente de dichos recursos, el estado o fase de gasto en que se encuentran dichos recursos y a qué proyecto o programa presupuestal están asignados. Esto suma indefectiblemente a la transparencia del gasto de los recursos públicos dirigidos a resultados específicos.

El diseño del SIAF responde a las necesidades de la gestión financiera entre el tesoro público que controla la provisión de los recursos, y las unidades ejecutoras (UE) que son las que realizan el gasto. Son estas últimas, las obligadas a realizar el registro administrativo de las fases de gasto en el sistema, lo que es de suma importancia para el control del uso oportuno de los recursos, dado que no es lo mismo gastar a inicios de año, que al final de año, dado que la ejecución se realiza dentro de un año fiscal, los recursos relacionados a un gasto, se deben ejecutar dentro de ese período. La información oportuna referida al uso de los recursos durante el período permite a los tomadores de decisiones reorientar los recursos a otras necesidades, reprogramar gastos o simplemente decidir no hacerlos.

Las fases del registro administrativo del SIAF son certificación, compromiso, devengado y girado, lo que detallamos a continuación:

Certificación es la respuesta a la existencia de una necesidad institucional. El requerimiento de un bien o servicio y su registro es necesario, pues sin los recursos disponibles no se podría lanzar una convocatoria, dado que se estaría jugando con las expectativas de los postores que se presentan, teniendo en cuenta que la convocatoria cuenta con los recursos disponibles para honrar sus pagos. Cabe señalar que el OSCE exige el registro en la fase de certficación previo a la publicación del requerimiento en el SEACE, lo que abona en la línea de lo explicado. Este registro, por lo general, es responsabilidad del área de presupuesto de la ejecutora e implica la identificación y uso de un clasificador de gasto a nivel de específica, una fuente de financiamiento y la meta correspondiente asociada a ese gasto y al “techo” presupuestal disponible y aprobado para cada específica.

Compromiso es el registro que ya se cuenta con una obligación institucional para honrar un pago; es la respuesta inmediata a la suscripción de una orden de compra, orden de servicio, contrato de bienes y/o servicios, entre otros documentos que expresen la obligación legal de la institución. Su registro es obligatorio apenas existe la obligación y las diversas direcciones generales del MEF se basan en este indicador para poder verificar el sano avance del gasto y si es posible que este se realice durante el ejercicio anual en curso. Este registro, por lo general es responsabilidad del área de administración de una ejecutora.

Devengado es el registro de la programación de un gasto, por lo general, respuesta inmediata a la conformidad de un servicio o parte del servicio realizado, o la conformidad de entrega de un bien adquirido. El principio de devengo es una norma contable que establece que las transacciones o hechos económicos se registraron en el momento en que ocurren, con independencia de la fecha de su pago o de su cobro. El MEF utiliza este registro para medir el nivel de ejecución anual de una ejecutora; por tanto, cuando se indica que una institución tiene baja o alta ejecución, el devengado es el indicador que se está utilizando para dicha opinión, de allí su importancia para medir la performance de la gestión institucional. Este registro, por lo general, es responsabilidad del área de contabilidad de la ejecutora.

Girado es la última fase del registro y corresponde a la verificación de los comprobantes de pago y la forma en que se va a pagar hasta la ejecución del pago, concluyendo de esta manera el proceso, con la extinción del gasto programado en la fase de devengado. Este registro, por lo general es responsabilidad del área de tesorería de la ejecutora.

El SIAF inició su implementación entre 1997-1998, en todas las unidades ejecutoras del gobierno central y regiones, realizando programas de entrenamiento, difusión y pruebas. Su utilización ha sido fundamental sobre el nivel de credibilidad de los usuarios en el sistema. Desde 1998, el SIAF cuenta con un registro automatizado paralelo, utilizando los equipos y sistemas entregados, lográndose el registro y transmisión de más de un millón de operaciones por un valor cercano al 50% del total del presupuesto anual de ese ejercicio, demostrándose que era posible tener un sistema como este, donde las unidades ejecutoras registran en el SIAF sus operaciones de gastos e ingresos, información que luego es transmitida al MEF para su verificación y aprobación.

Sus principales beneficios reconocidos son:

Mejora en la gestión financiera del tesoro público.
Base de datos con información oportuna, confiable y con cobertura adecuada.
Monitoreo por los sectores y pliegos de la ejecución del presupuesto.
Proporciona a los órganos rectores información oportuna y consistente.
Permite obtener reportes consistentes de estados presupuestales, financieros y contables.
Permite un seguimiento de la ejecución presupuestaria en sus diferentes fases.
Proporciona una visión global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del estado en su conjunto.
Pone a disposición información para la elaboración de la Cuenta General de la República.
Permite obtener reportes de confrontación de operaciones autodeclaradas (COA) para SUNAT.
Pone a disposición de la Contraloría General de la República, información de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de Control en oportunidad, cobertura y selectividad.
Contribuye a una mejor asignación de recursos y toma de decisiones.

LA AUTONOMÍA DE ESSALUD Y SU SEGUIMIENTO VÍA SAP

En Perú los empleadores aportan mensualmente pagos a ESSALUD para el seguro social de su personal en planilla; lo hacen con la expectativa de que dichos recursos serán bien empleados (transparencia) y sus trabajadores bien atendidos (eficiencia).

La transparencia sobre el uso de sus recursos debe ser un rasgo distintivo de cualquier institución pública moderna y eficiente. Ello por que quien contribuye con sus recursos al Estado espera recibir una adecuada información y rendición de cuenta de la gestión. El entendimiento completo de la transparencia no solo debe beneficiar a los aportantes que desean conocer el uso de sus recursos, sino para la propia institución pública, pues le permite conocer sobre la mejor asignación de dichos recursos y/o la necesidad de realizar ajustes.

El Congreso de la República, mediante Ley N° 28006, vigente desde el 19 de junio de 2003, otorgó autonomía económica, financiera y presupuestal a ESSALUD con el objetivo de dotarla de mayor agilidad de gestión, siendo el principal beneficio de esta Ley, que le permitió realizar sus gestiones institucionales dependiendo exclusivamente de su Consejo Directivo. Pero, según diversos informes públicos y privados, desde ese año la renovada autonomía se tradujo en un retroceso en la transparencia de información.

ESSALUD, por ser una de las empresas públicas del ámbito de FONAFE, no está integrada bajo los mecanismos de supervisión del SIAF, y esto, entre otras razones, porque no está incluida en la Ley de Presupuesto. Este sistema que, como hemos visto líneas arriba, ayudaría a la entidad a tener un mejor panorama de sus propias operaciones, simplemente no ha sido adoptada por no corresponder.

ESSALUD indica que este no es un problema, dado que a la fecha cuentan con el Sistema SAP[1], empresa de patente alemana que programó un software de planificación de recursos empresariales (comúnmente llamados ERP), para el manejo de gran cantidad de datos, que les permite administrar sus procesos, sobre todo los de logística y tesorería, entre otros menos desarrollados. Cabe señalar que este es un sistema diseñado para empresas y quizá tenga limitaciones para los usos típicos de una institución pública que funciona bajo leyes específicas, como las de contrataciones y adquisiciones del Estado.

Limitaciones de gestión del SAP identificadas

Hace pocos años, tuve la oportunidad de realizar un extenso análisis de los procesos del SAP y su aproximación o divergencia con respecto a las necesidades de una institución de carácter público como ESSALUD. La información que señalo a continuación proviene de varias entrevistas a múltiples funcionarios de diversos niveles de las gerencias de tesorería y logística[2]. De dichas reuniones se tuvieron los siguientes alcances:

La certificación presupuestal para el lanzamiento de un proceso de licitación, de acuerdo a lo declarado por la Gerencia de Presupuesto, se viene realizado: “tradicionalmente solo de forma documentaria”, lo que implica que se genera un documento de certificación presupuestaria firmado por los responsables, pero que no incluye el aseguramiento de los recursos presupuestales necesarios para cubrir las obligaciones que se contraigan al momento de la firma del contrato, contraviniendo de esta manera el espíritu de las normas vigentes de contrataciones y adquisiciones del Estado. Este documento sin respaldo es el que se cuelga en el sistema SEACE para cumplir los requerimientos de certificación.

La mayoría de licitaciones grandes, aunque estas pertenezcan a alguna RED asistencial en ámbitos regionales, son concursadas de manera centralizada por la sede central, aunque el presupuesto continúe siendo administrado por las redes. Como podrá interpretar el lector, nuevamente estas licitaciones van sin respaldo, dado que los recursos le “pertenecen a un tercero”: la red a quien se apoya de esta manera.

Los procesos de licitación se llevan de esta forma, y cuando se llega a otorgar la buena pro, se firma un extenso y detallado contrato entre el proveedor y ESSALUD, con la revisión exhaustiva de su Gerencia Legal; no obstante, hasta este momento, el sistema SAP no ha intervenido; es decir, no se abrió ninguna transacción en dicho sistema y ello implica que, para todo fin, ESSALUD no tiene registrado en el SAP el compromiso de pago a terceros y, peor aún, el contrato podría estar desfinanciado. Bajo este panorama, el uso del sistema SAP inicia actividades solo cuando se emiten las órdenes de compra (OC), lo que nos llevaría a pensar sobre un uso lógico del mismo, que debería decantar en la emisión de una OC por el total del monto y período contratado, generando un “espejo” del contrato físico firmado en una OC del SAP. Pero no es así, cuando el personal de logística intenta generar la OC por el monto y periodo total, no encuentra los recursos disponibles en el sistema (lo que ya habíamos advertido líneas arriba), y procede a generar una OC por el monto que encuentre disponible y por la fracción del período que cuadre con dicho monto.

El problema empeora cuando un solo contrato se ve reflejado en múltiples órdenes de compra emitidas por diversas redes y por diversos períodos; es decir, simplemente un desorden donde se considera las partes como un todo, pero el problema está en que no se sabe a ciencia cierta cuántas partes tendrá finalmente ese contrato.

A manera de estudio de caso, las empresas proveedoras de seguridad y limpieza de las diversas sedes de ESSALUD en el territorio nacional, suelen mantener contratos firmados por períodos multianuales (por lo general 3 a 4 años); sin embargo, las OC del servicio prestado, se emiten una vez prestado este, ante la solicitud de pedido SOLPED que realiza el área usuaria para realizar el pago del servicio que cuenta con conformidad. Estas empresas, no obstante tener contratos administrativos con la sede central y las redes (unos 31 en total), tiene que agenciarse de personal de cobranzas con cada uno de los establecimientos dependientes de cada una de las redes, que son las áreas usuarias (391 establecimientos según datos a diciembre 2021). Todo esto genera un grave problema de dejar descubierto al proveedor, lo que es crítico en los meses finales y de inicio de año, correspondientes al cambio de ejercicio; pues se pueden originar desconocimientos de obligaciones realizadas en el ejercicio anterior[3].

Como se puede observar claramente, la certificación presupuestal tipificada en un documento sin sustento contable, económico o presupuestal genera vicios que van en la línea de la OC, que se generan con plazos y condiciones que no son homogéneas ni correspondientes al contrato base firmado con el proveedor. Los contratos firmados con los proveedores, no obstante ser considerados por Ley como documentos de curso legal y de valor intrínseco correspondiente a la obligación contraída por el contratante/adquiriente, solo es considerado por ESSALUD como un documento referencial, lo que es un error técnico y desconoce abiertamente todas las normas de contratación, adquisiciones y presupuestales vigentes. La conformidad de servicios por su parte, en los casos en que se cuenta con presupuesto y OC, tiene dilaciones por inexactitudes en derivaciones o mala designación de responsables de otorgar la conformidad, manejo físico de expedientes y tránsito de los mismos entre entidades dependientes y sus propias redes. Por lo que una clara definición o precisión de responsables, sería de mucha utilidad para reducir los tiempos de emisión de informes de conformidad y de penalidades de ser el caso.

Tal como se observa, ESSALUD necesita facilitar y/o precisar los temas: i) presupuestales referidos a una correcta certificación presupuestal y centralizada, ii) procedimientos de compromisos y obligaciones expresados en una sola OC, y iii) procedimientos claros y responsables específicos para el otorgamiento de conformidades; solucionará sin duda alguna, gran parte del problema que se observa en los procesos de pagos a proveedores.

[1] El nombre es la sigla proviene del nombre alemán original de la empresa: Systemanalyse Programmentwicklung, que se traduce como «desarrollo de programas de sistemas de análisis». Hoy en día, el nombre corporativo legal de la empresa es SAP SE, una empresa pública registrada de conformidad con la legislación corporativa de la Unión Europea.

[2] Reuniones realizadas entre junio y setiembre del 2019, donde se obtuvieron varias referencias sobre el uso del SAP y cómo éste no se ajusta a las necesidades de la institución.

[3] Según lo indicado por los entrevistados, La emisión fraccionada de OC hace incurrir en gastos adicionales a ESSALUD, al tener que recurrir a procesos legales de reconocimiento de deuda u otros, con los costos que esto implica. Muchas veces estos costos exceden el monto de la deuda.

Perjuicios causados a terceros

Con el objetivo de verificar los daños y perjuicios que se vienen generando a los proveedores, se mantuvieron reuniones con las administraciones de dos proveedores de servicios (seguridad y limpieza), a quienes se les pidió que describieran el procedimiento que existe entre la firma del contrato y la cobranza del servicio, detallando los siguientes pasos o hitos en el proceso de cobranza:

Requisitos previos:

Una vez ganado el concurso ajustar la propuesta para la firma de contrato.
Firma del contrato.
Contratación de personal para ejecutar el contrato.
Adquisición de materiales y equipos para ejecutar el contrato.

Ejecución del contrato:

Hacer seguimiento y/o verificar la emisión de la orden de compra (OC) del período.
Emisión de factura por el servicio prestado en el mes.
Solicitud de conformidad de servicio.
Ajuste de conformidad de servicios y penalidades.
Emisión de factura y nota de crédito por el monto aceptado por contratante.
Seguimiento del proceso de cobranza personalizado en cada área del contratante.
Cobranza

Cabe señalar que la conformidad de servicio se presenta al jefe de servicio y al administrador del local, debiendo llevar la firma de ambos, lo que no se realiza por red, sino por cada uno de los establecimientos que la conforman. Este proceso que de llevarse centralizadamente debería darse en un máximo de 7 días, suele demorar entre 20 y 30 días, debido a lo que implica perseguir la conformidad y aceptación del servicio.

Cabe señalar que el expediente de conformidad de servicios de los proveedores consultados se debería tener en un máximo de 4 días luego de concluido el servicio, este puede demorar más (entre 15 y 30 días), debido a temas internos y externos: i) Si el contratante (ESSALUD) no emite la OC (período indeterminado), no se puede emitir el informe por más que se cuente con contrato vigente y el servicio se haya efectuado; ii) Si los materiales y equipos que deben ser entregados en el local del contratante, no se encuentran disponibles (o no se han comprado aún), no se pueden enviar al destino (ESSALUD central o redes), lo que causa dilaciones en la entrega y conformidad en la recepción de los mismos y consecuente firma de guía de remisión (entre 15 y 30 días); iii) Si la guía de remisión no ha sido firmada por el contratante en conformidad de la recepción de materiales y equipos, no se puede enviar el expediente de conformidad, muchas veces simplemente no se firma, pues personal del contratante no quiere tomar la responsabilidad de dicha recepción, causando problemas de entregas fuera de plazo; y iv) Aun habiéndose firmado la conformidad, existen dilaciones adicionales (entre 3 y 7 días) correspondientes al traslado del físico del expediente de conformidad, desde los establecimientos de ESSALUD hacia las redes, como parte de los requisitos actuales.

En el período de la entrevista, una de las proveedoras entrevistadas tenía reunión con ESSALUD para solucionar sus problemas. Esta mostraba casi 65% de sus activos corrientes en cuentas por cobrar a su cliente principal ESSALUD; sin embargo, sentados en la misma mesa, el proveedor mostraba documentación de cobranza para S/50 000 000; mientras que, en el otro extremo, la Gerencia de Tesorería indicaba que el sistema solo tenía pendientes por pagar cercanos a los S/30 000. A ese grado llega la distorsión que genera el no registrar correctamente los gastos programados en el SAP, desde que se genera la obligación (existencia del contrato). La diferencia entre ambos, tiene origen solamente en la existencia de una OC que represente el contrato suscrito en el sistema SAP.

Opinión legal sobre certificación y compromiso

Es importante precisar que la normativa de contrataciones del Estado ha previsto los requisitos, formalidades y procedimientos que las entidades deben observar en cada una de las fases de la contratación pública. Así, el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado Ley Nº 30225 (Artículo modificado por el Artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1444), establece: “Artículo 19.- Requisito de certificación de crédito presupuestario para convocar procedimientos de selección. Es requisito para convocar un procedimiento de selección, bajo sanción de nulidad, contar con la certificación de crédito presupuestario, de conformidad con las reglas previstas en la normatividad del Sistema Nacional de Presupuesto Público”.

Asimismo, en el Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público (DL Nº 1440), se indica: “Artículo 41. Certificación del crédito presupuestario. 41.1 La certificación del crédito presupuestario, en adelante certificación, constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario disponible y libre de afectación, para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal respectivo, en función a la PCA, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. 41.2 La certificación resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, suscribir un contrato o adquirir un compromiso, adjuntándose al respectivo expediente. Dicha certificación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro presupuestario, bajo responsabilidad del Titular del Pliego. […] 41.4 En el caso de ejecuciones contractuales que superen el año fiscal, adicionalmente a la certificación del crédito presupuestario correspondiente al año fiscal en curso, el responsable de la administración del presupuesto de la unidad ejecutora, emite y suscribe la previsión presupuestaria, la cual constituye un documento que garantiza la disponibilidad de los recursos suficientes para atender el pago de las obligaciones en los años fiscales subsiguientes. El espíritu de la norma, de todos estos artículos es garantizar la debida reserva presupuestaria para todos los ejercicios correspondientes a los compromisos adquiridos, con el fin de garantizar el pago de las obligaciones a los proveedores.

Como se aprecia, las normativas vigentes sobre contrataciones del Estado y Sistema Nacional de Presupuesto Público, requieren a las entidades del sector público, que antes de convocar un proceso de selección, se solicite al área de presupuesto de la entidad, o la que haga sus veces, la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario suficiente para comprometer el gasto durante el ejercicio fiscal en curso, y así poder cumplir con las obligaciones de pago que se deriven de la contratación.

En esa línea, la Ley de Contrataciones del Estado (Ley 30225), establece en su Artículo 20. “Prohibición de fraccionamiento: Se encuentra prohibido fraccionar la contratación de bienes, servicios u obras con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que corresponda según la necesidad anual, de dividir la contratación a través de la realización de dos o más procedimientos de selección, de evadir la aplicación de la presente Ley y su reglamento para dar lugar a contrataciones iguales o inferiores a ocho (8) UIT (actualmente 9 UIT) y/o evadir el cumplimiento de los tratados o compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratación pública”.

Ahora bien, de lo señalado en párrafos precedentes se desprende que, las obligaciones de pago a cargo de una entidad pueden devengarse en más de un ejercicio presupuestal, pudiendo darse estos supuestos: (i) porque los contratos de los que derivan tienen un plazo de ejecución que excede del ejercicio en el que se convocó el proceso de selección; o (ii) o porque el plazo de ejecución recién se iniciará en el siguiente ejercicio presupuestal. En estos supuestos, una vez determinado el valor referencial del proceso de selección a ser convocado, corresponde solicitar al área de presupuesto que otorgue la certificación por el año fiscal vigente, así como la constancia de que el gasto a ser efectuado será considerado en la programación y formulación del presupuesto del año fiscal que corresponda, atendiendo a lo requerido en las normas vigentes.

Por tanto, se concluye que ESSALUD está utilizando un procedimiento distinto a lo normado actualmente en el marco legal vigente, dado que al existir actualmente para sus contratos con proveedores: i) problemas de habilitación presupuestal; y ii) problemas de emisión de órdenes de compra (OC), se contraviene lo normado en sus dos dimensiones, la presupuestal que indica se debe contar con la respectiva certificación presupuestal multianual, y posterior compromiso para toda la obligación nacida en el contrato, y la legal, en la que no se está tomando en cuenta el contrato como lo que es, una obligación de compromiso de pago, y en virtud a ello se emiten órdenes de compra (OC) que implican compromisos parciales. En ese sentido, las normas revisadas son bien claras, y de no observarlas, existe responsabilidad administrativa al respecto.

Marco Legal:

TUO de la Ley de Contrataciones del Estado (aprobado por D.S. 082-2019-EF)
Ley de Contrataciones del Estado (Ley 30225) y sus modificaciones a través de Decreto Legislativo N° 1444.
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (aprobado por D.S. 344-2018-EF)
Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público (D.L. Nº 1440)

Piloto de adaptación de uso SIAF en el SAP

En seguimiento de los beneficios observados en el SIAF, las limitaciones identificadas en el SAP y las opiniones legales obtenidas con respecto a la obligatoriedad de la certificación y compromiso. En julio 2019, ESSALUD realizó un piloto en el que utilizando el SAP como sistema base, y tomando en cuenta un contrato vigente con el proveedor de limpieza (que no contara con OC emitidas en el período), se pudieran recrear la buena experiencia de control, generada en las 4 fases del SIAF, que como ya hemos descrito, son certificación, compromiso, devengado y giro.

Dado que el SAP tiene muy bien implementados los módulos de logística y tesorería, la tarea del equipo que se conformó (Gerencia Central de Logística, la Gerencia Central de Planeamiento y Presupuesto y la Gerencia Central de Operaciones.), se dirigió a centrar los esfuerzos en la provisión de presupuesto para el ejercicio en curso (lo que llamaremos certificación) y emitir la orden de compra en el SAP hasta el 31 de diciembre del 2019 (lo que implica generar el compromiso institucional).

En ese sentido, la prueba piloto se llevaría a cabo en un máximo de 2 semanas, entre el 10 de julio y 5 de agosto 2019, y las metas fueron: i) Prueba piloto de emisión de OC única hasta el 31 de diciembre del 2019 en una RED descentralizada de Essalud, que contara con el mayor monto de pago atrasado a los proveedores; ii) Intervención global de emisión de OC para todos los contratos vigentes con las empresas relacionadas al servicio de limpieza; iii) Intervención Global de emisión de Órdenes de Compra para todos los contratos vigentes con las empresas de seguridad contratadas.

La primera meta, la prueba piloto, se llevó a cabo con total éxito sobre todos los procesos vigentes, observándose que es totalmente posible cumplir con lo normado dentro de los tiempos adecuados, dado que, se logró realizar los procesos de habilitación presupuestal, solicitud de pedido por parte de la RED (SOLPED) y emisión de OC registrada en el SAP, dentro del mismo día; es decir, se pudo ejecutar dicho procedimiento en un tiempo igual a una jornada de trabajo de 8 horas, situación que sin duda validó la propuesta seguir con las siguientes metas, que implicaban la intervención global.

El primer paso fue tarea de presupuesto con el área usuaria, donde se determinó el monto correspondiente a la ejecución del servicio por el período restante de 6 meses entre julio y diciembre del año. Con dicho monto calculado, se procedió a habilitar los recursos presupuestales a las redes para que estas puedan generar las SOLPED en el SAP.

El segundo paso fue la emisión de una carta circular dirigida a todas las redes, disponiendo la emisión de solicitudes de pedido (SOLPED), para la emisión de OC por el período completo del contrato firmado con el proveedor o hasta el 31 de diciembre del ejercicio en curso (lo que tenga menor fecha). Las SOLPED empezaron a llegar a logística a partir del 12 de julio y por tanto la emisión global de OC de todos los contratos vigentes con respecto al servicio de limpieza, objetivo que se consideró cumplido con éxito el día 26 de julio, con la emisión de las dos últimas OC.

Entre el 12 de julio y 25 de julio se trabajó en paralelo para poder concretar la firma de los contratos de seguridad que están concluyendo la etapa de licitación y recibiendo la buena pro. Finalmente, a partir del 26 de julio, se procedió a implementar el mismo procedimiento para la emisión de OC para los contratos recién suscritos del servicio de seguridad. Al 5 de agosto el proceso de emisión de OC para los contratos vigentes del servicio de seguridad se concretó, demostrándose que es posible implementar estas medidas en el SAP y válidas totalmente las acciones llevadas a cabo en las fechas especificadas, sentando las bases para que el proceso de pago a proveedores se lleve a cabo de manera adecuada.

El efecto claro en los proveedores de servicio que se vieron beneficiados con la implementación de esta iniciativa piloto, fue claro; al cierre del 2019 las cuentas por cobrar a ESSALUD se redujeron de niveles de 60% a menos del 10% de sus activos corrientes, lo que sumó liquidez y solvencia para el pago de sus obligaciones con terceros.

CONCLUSIONES

Actualmente ESSALUD genera certificaciones presupuestales sin respaldo para el lanzamiento de un proceso de licitación. Ello no incluye el aseguramiento de los recursos presupuestales necesarios para cubrir las obligaciones que se contraigan al momento de la suscripción de contratos, que es el espíritu de las normas vigentes de contrataciones, adquisiciones y presupuestales del Estado .

La mayoría de licitaciones grandes, las que cubren las demandas institucionales a nivel central y regional, son concursadas de manera centralizada por la sede central; no obstante, el presupuesto sigue siendo administrado de manera descentralizada, vicio que se genera debido a que la certificación presupuestal es solo documentaria. Esta práctica genera un problema adicional, que implica la generación de OC con plazos y condiciones que no son homogéneas ni correspondientes al contrato base firmado con el proveedor. La emisión de OC de forma fraccionada, por región, por monto y por período, genera un grave problema de dejar descubierto al proveedor y generarle perjuicios que son responsabilidad única de ESSALUD.

Los contratos firmados con los proveedores, no obstante ser considerados por Ley como documentos de curso legal y de valor intrínseco correspondiente a la obligación contraída por el contratante/adquiriente, solo es considerado por ESSALUD como un documento referencial para el SAP cuando se consideran los antecedentes de la emisión de cada OC fraccionada, lo que es un error técnico y desconoce abiertamente todas las normas de contratación y adquisiciones vigentes.

De acuerdo al estudio de caso realizado a la empresa proveedora de limpieza y seguridad, se verifica que las conclusiones precedentes, verificadas incluso por las diversas instancias de ESSALUD, son ciertas. Se mantienen casi un 80% de los servicios ejecutados en condición de cobranza. Por tanto, solucionando el tema de las certificaciones presupuestales y emisión de una OC única o global por el ejercicio del año en curso, soluciona el 80% del problema.

Con respecto a la conformidad de servicios, en los casos en que se cuenta con habilitación presupuestal y OC, tiene dilaciones por inexactitudes en derivaciones, designación de responsables, manejo físico de expedientes y tránsito de los mismos entre entidades dependientes y sus redes, por lo que una clara definición o precisión
de responsables sería de mucha utilidad para reducir los tiempos de emisión de informes de conformidad y/o de penalidades de ser el caso.

La implementación de las medidas referidas a la adaptación de uso SIAF en el SAP, se ha llevado con éxito, habiendo sido muy reveladora para realizar los ajustes a los lineamientos de contratación, seguimiento de servicios y pago de los mismos. Se ha determinado que la demora promedio entre la firma de contrato y la emisión de las órdenes de compra, que antes demoraba hasta cuatro o cinco meses, se puede realizar sin ninguna dilación en un máximo de 15 días, según las metas cumplidas en el piloto implementado.

Se recomienda que, con el objetivo de contar con una herramienta mucho más eficiente y efectiva, que permita realizar un mejor seguimiento a la ejecución presupuestal del ejercicio y de ejercicios multianuales de corresponder a contratos por períodos superiores a un (01) año, se realice un ajuste al sistema SAP a solicitud de la Gerencia Central de Logística. Siendo que la Gerencia Central de Tecnologías de Información y Comunicaciones deberá ejecutar los ajustes al SAP para que se pueda emitir OC correspondientes a un periodo multianual, la que deberá contemplar los registros de ejecución correspondientes a cada uno de los años de ejecución y no solo al año de emisión de la OC como es el caso actual, que es la limitante del SAP actualmente. Con este ajuste se habrá logrado implementar las cuatro fases del SIAF en el sistema SAP de ESSALUD, con los beneficios institucionales que esta implementación implica.

Referencias: