Reconstruir la descentralización (con cambios)

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El recién aprobado Plan Integral de Reconstrucción con Cambios, y el proyecto de ley del Presupuesto 2018, parecen confirmar nuevos rumbos para la descentralización. Estos traen oportunidades favorables para los gobiernos regionales y municipios, pero también importantes limitaciones.

Primero, miremos el vaso medio vacío. La tendencia desde mediados de la década pasada ha sido aumentar los presupuestos a cargo de los gobiernos regionales (GR) y locales (GL) a medida que había más recursos disponibles. Así, en el período de crecimiento económico acelerado de2007-2015, pasaron de tener una asignación total de S/. 17 mil millones a una de 35 mil millones, gracias a distintos tipos de transferencias, principalmente.

Sin embargo, confirmado ya el nuevo proyecto de Presupuesto de la República, todo indica que 2018 marcará un punto de quiebre. Una significativa inyección de nuevos recursos para la inversión a nivel regional y local (S/ 7,078 millones) no estará a cargo de los gobiernos subnacionales. Estos manejarán solo 26% del presupuesto, y las inversiones a su cargo aumentarán moderadamente: para los GR crecen8%(a S/ 4,281 millones), en tanto el incremento para los GL es 10%(a S/ 5,095 millones).

La nueva Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC) será la entidad cargo de ese otro significativo bloque de inversiones. Si bien gran parte será ejecutada por los GR y GL, ellos serán solo eso, ejecutores, y ya no formuladores con algún grado de autonomía. La ARCC estará a cargo de más de S/25,000 millones en lo que queda de este gobierno, y 77% estará destinado a obras de reconstrucción que se implementarán con importantes niveles de control y seguimiento desde el gobierno central, y con mecanismos novedosos para agilizar los procesos.

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El nuevo panorama, entonces, es de un significativo aumento de recursos para la inversión local y regional, pero con relativamente menor autonomía para los gobiernos subnacionales frente al gobierno central. Además, los planes de desarrollo concertados por estos gobiernos tendrán una importancia relativamente menor ya que también regirá para ellos un poderoso plan multianual de reconstrucción, manejado desde Lima.

Considerando que la ley establece que los GR y GL son quienes deben orientar el desarrollo en sus circunscripciones, esto se traduce, por lo menos, en un estancamiento de la descentralización.

Las autoridades subnacionales, sin embargo, ven el vaso a medio llenar y apoyan el nuevo modelo para manejar las inversiones regionales y locales. Una importante razón para ello es, sin duda, que con las reformas electorales ningún gobernador o alcalde podrá ir a la reelección en 2018, así que sus intereses particulares pesan menos en su evaluación del mediano plazo. Pero también es cierto que este plan, y varias otras decisiones relevantes, han sido tomados dentro de una relación dialogante entre gobierno central y gobiernos subnacionales, con las reuniones GORE-Ejecutivo como espacio emblemático inaugurado en este gobierno. De hecho, el plan incorpora sugerencias de alcaldes, gobernadores, empresas y sociedad civil al borrador inicial.

Con los desastres del Niño Costero quedó nuevamente expuesta la falta de capacidades de muchos gobiernos subnacionales, tanto para gestionar proyectos, como para asumir una mirada de desarrollo responsable y de largo plazo. Parecería que a raíz de ello se ha forjado un consenso sobre la oportunidad que representa esta etapa para crear algunas de las capacidades ausentes, bajo mayor supervisión de los ministerios y ARCC, a la vez que se controla la corrupción desde una Contraloría con dirección renovada.

Cabe destacar, también, que con el discurso centralista cada vez más fuerte en la clase política tras los desastres (especialmente entre los voceros fujimoristas), esta manera de hacer las cosas subordinadamente pero con diálogo sería el mal menor para los gobiernos subnacionales, frente a la posibilidad de una centralización más drástica.

Es saludable el aparente consenso acerca del nuevo rumbo en el corto y mediano plazo. Sin embargo, perpetuar un modelo de gobiernos subnacionales como ejecutores y no como formuladores de políticas sería negar el potencial de la descentralización para transformar el país. Muchas cosas se han hecho mal en estos 15 años, pero también hay lecciones de quienes sí utilizaron bien su autonomía y recursos, que deben tomarse en cuenta.